Як Єврокомісія оцінює успіхи політики децентралізації та діяльність місцевого самоврядування, і що рекомендує для посилення муніципалітетів. 

14 грудня лідери країн Європи на саміті в Брюсселі вирішили відкрити переговори про вступ України до ЄС. Раніше, 8 листопада, Європейська комісія (ЄК) оприлюднила звіт, в якому оцінила прогрес України у євроінтеграційних реформах з червня 2022 року по червень 2023 року. Документ містить аналіз поступу євроінтеграційних процесів України у шести напрямках, зокрема про роботу органів місцевого самоврядування (ОМС). 

Програма «Прозорі міста» проаналізувала рекомендації, що суттєво впливають на роботу ОМС — що варто втілити в містах, щоб пришвидшити вступ України в ЄС. 

Бюджетна та політична самостійність ОМС

Насамперед Європейська комісія закликає відновити роботу інституту місцевого самоврядування на звільнених і прифронтових територіях, якщо це дозволяє безпекова ситуація.

Тільки протягом 2023 року в Україні указами Президента було створено приблизно 50 військових адміністрацій. Десь такі рішення були вимушеною реакцією на неможливість здійснювати місцеве самоврядування через руйнування, обстріли чи окупацію (Енергодар, Олешки, населені пункти Куп’янщини). Натомість утворення військових адміністрацій у Чернігові та Сумах, де міські ради цілком могли реалізовувати свої прямі функції й далі, призвело до протистояння між центральною та місцевою владою та дублювання повноважень. 

«Ми бачимо взаєморозуміння, повагу та згуртованість в Україні. Також помітно, що населення України готове до надзвичайних заходів під час війни — таких як створення військових адміністрацій на деяких територіях. Але ці заходи сприймаються ними як короткострокові, а не як повернення до централізації, бо українці і українки залишаються вірними ідеї сильного місцевого самоврядування і очікують на продовження реформи», — переконує Даніель Попеску, керівник одного з департаментів Генерального секретаріату Ради Європи.

У сфері розподілу повноважень та децентралізації влади Єврокомісія зазначає про обмежений прогрес щодо впровадження інституцій та правил нагляду за діяльністю ОМС. Натомість ЄС визнає досягнення та успішність реформи децентралізації. Зокрема, тому, що муніципалітети стали опорою держави під час війни, надаючи соціальні послуги та допомогу внутрішньо переміщеним особам. 

У сфері бюджетної політики та нагляду Єврокомісія очікує забезпечення надійної місцевої фіскальної бази, що допоможе уникнути фінансової вразливості муніципалітетів. Це можна зробити шляхом розподілу ПДФО між муніципалітетами, де фактично проживають платники податків, а також через розширення джерел місцевого оподаткування. 

Крім того, Єврокомісія фіксує послаблення бюджетної прозорості та відкритості формування бюджету в Україні під час воєнного стану. Це може бути пов’язано з хибним трактуванням положень розділу VI Бюджетного кодексу України, яким нібито передбачено скасування термінів подання звітності про виконання місцевих бюджетів. Водночас Закон України «Про внесення змін до розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України та інших законодавчих актів України» не скасовує звітування органів місцевого самоврядування. 

У своїй адаптованій методології стану прозорості міст під час війни програма «Прозорі міста» наполягає на тому, щоб міста оприлюднювали звіти про бюджет на своїх офіційних вебсайтах. 

Кадрова і гуманітарна політика

У сфері кадрової політики Єврокомісія відзначає регрес при заповненні вакантних посад в органах місцевого самоврядування. На період дії воєнного стану вакантні посади в ОМС заповнюють без конкурсів прямими призначеннями. Це підриває конкурентоспроможність і незалежність кадрового відбору. Водночас закритість кадрової політики посилилася настільки, що лише 4 з 70 досліджуваних нами міських рад оприлюднювали інформацію про осіб, яких призначили поза конкурсом. 

Позиція Програми з цього питання залишається незмінною — міста мають забезпечити прозорий кадровий процес тою мірою, в якій це дозволяє законодавство воєнного часу. Публікація переліків осіб, яких призначили напряму, сприятиме цьому.

Врегулювати ситуацію в кадровій сфері також допоможе нещодавно прийнятий Закон «Про службу в органах місцевого самоврядування», який набуде чинності не раніше, ніж через півроку з моменту припинення або скасування воєнного стану. Єврокомісія  позитивно оцінила цей документ, адже він зокрема впорядковує питання конкурсного відбору, запроваджує щорічне оцінювання результатів службової діяльності посадовців, розмежовує статус службовців та виборних посад у структурі ОМС. Водночас Національне агентство України з питань державної служби вже провело перші робочі зустрічі з опрацювання законодавчих змін в системі служби в ОМС. 

У сфері гуманітарної політики Єврокомісія фіксує обмежені можливості місцевих органів влади для інтеграції ВПО, що насамперед пов’язано з фінансовими ресурсами. Крім того, Україна не має дорожньої карти двосторонньої співпраці з Агентством ЄС з питань притулку. Його діяльність покликана модернізувати заходи ЄС щодо надання притулку та прийому біженців, зокрема через допомогу державам-членам у цій сфері. Повномасштабний напад росії спровокував найбільшу міграційну кризу одночасно як в Україні (4,9 млн осіб), так і в Європі (приблизно 6 млн осіб). Централізовані підходи до організації роботи з біженцями та ВПО суттєво посилять спроможність реагувати на виклики, що постали. 

В умовах, коли ОМС бракує коштів на більш комплексні заходи, Програма рекомендує зосередитися на наданні переселенцям доступу до інформації. Зокрема щодо того, як ставати на облік, отримувати тимчасове житло і працевлаштовуватися. А також залучати їх до прийняття рішень. Наприклад, через долучення до рад з питань ВПО.

Також Європейська комісія зафіксувала послаблення можливостей для містян та активістів моніторити роботу влади, а також суттєве зменшення кількості консультацій з громадськістю, що зумовлено безпековою ситуацією. 

Програма «Прозорі міста», включила у свою адаптовану методологію дослідження стану прозорості муніципалітетів, поміж іншого, індикатори, які передбачають:

• використання інструментів для скарг, звернень та петицій;
• оприлюднення інформації про рішення міської ради та її органів, що посилює включення мешканців у політичний контекст;
• трансляція/оприлюднення відеозаписів засідань міської ради та її органів;
• включення громадськості до ради з питань ВПО та комісій щодо надання компенсацій за пошкоджене та зруйноване майно. 

Закупівлі та боротьба з корупцією

У сфері закупівель Європейська комісія наголошує на необхідності збільшити використання рамкових угод і централізованих закупівель, особливо на регіональному та місцевому рівнях. Рамкова угода — це метод закупівлі, що передбачає довготривалу співпрацю з 3 і більше постачальниками терміном до 4 років. Натомість централізація закупівель передбачає створення централізованих закупівельних організацій (далі — ЦЗО). Однак цей процес має свої застереження. 

«Перед тим, як створювати локальні ЦЗО, потрібно вирішити низку проблем, які наразі існують із їх функціонуванням. Зокрема ЦЗО наразі майже не зменшує витрати та навантаження на замовника», — стверджує Сергій Павлюк, менеджер проєкту BI Prozorro TI Ukraine. 

Детальніше про зміни, що Єврокомісія очікує від нас у сфері закупівель, читайте у матеріалі проєкту DOZORRO.

У сфері боротьби з корупцією ЄС радить своєчасно та систематично втілювати положення Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки. Оскільки документ містить вимоги й до органів місцевого самоврядування, муніципалітетам варто ухвалювати власні антикорупційні програми та стежити за їх реалізацією. 

Більше про рекомендації Єврокомісії щодо боротьби з корупцією дізнавайтеся за посиланням. 

Конкурентоздатність та інклюзивний розвиток

У наступному році Україна має розробити регіональні стратегії смартспеціалізації. Цей обов’язковий компонент — визначення пріоритетів розвитку на засадах смартспеціалізації — був включений до стратегічного планування у сфері регіонального розвитку на період до 2027 року. Смартспеціалізація полягає у зосередженні на підтримці обмеженої кількості видів економічної діяльності, в яких регіон має найбільший потенціал, для забезпечення конкурентоздатності на світових ринках. Вінниччина, наприклад, визначила, що має високий потенціал у медичному туризмі та агротехнологіях з використанням ІТ-інновацій. Дніпропетровщина зробила ставку на створення хімічного та машинобудівного кластерів на основі впровадження інноваційних енергозаощаджувальних екологічно-коректних технологій. Львівщина визнала пріоритетами біоекономіку, креативні індустрії, промисловість з високою доданою вартістю та медичний туризм. Багато областей доєдналися до Європейської платформи S3 Platform. 

На рівні міських громад окремі пункти щодо смартспеціалізації включили до своїх стратегічних документів Київ (до Стратегії розвитку до 2035 року), Вараш (до Стратегії розвитку до 2027 року) і Дрогобич (до Стратегії сталого розвитку до 2030 року). Але розробку та реалізацію стратегій розвитку на міському рівні перервала війна. Тепер потрібно наново аналізувати чинники розвитку територіальних громад з урахуванням її наслідків. І на основі цього аналізу будувати смартстратегії, які б враховували локальні конкурентні переваги, були динамічними, гнучкими та інклюзивними.

Енергоефективність, екологія і стале сполучення

Європейська комісія зазначила, що Україна досягла певного прогресу в енергетиці. Однак надалі необхідно буде скасувати заходи, вжиті в умовах воєнного стану, які призвели до зниження прозорості та незалежності стейкхолдерів. Також вона відзначила суттєвий прогрес в питаннях навколишнього середовища та клімату, причому більший в навколишньому середовищі, аніж у зміні клімату. Що стосується транс’європейських мереж, то енергетичні та транспортні компанії продемонстрували надзвичайну стійкість і здатність до екстреного ремонту пошкоджень.

Аналіз продемонстрував, що Закон України «Про енергетичну ефективність» значною мірою узгоджується з Директивою ЄС з енергоефективності. Правила енергетичного планування та впровадження систем енергоменеджменту державними та муніципальними органами враховують передову практику ЄС. Однак необхідна додаткова політика та заходи підтримки для сприяння ефективному опаленню та охолодженню. Зокрема потрібно реформувати та модернізувати міські системи централізованого теплопостачання і більш широко використовувати відновлювані джерела енергії та відпрацьоване тепло промисловості. Україна оснастила 83% будинків, підключених до централізованого теплопостачання, точними теплолічильниками. Однак індивідуальний облік і виставлення рахунків на основі споживання — усе ще рідкість. Також Єврокомісія відзначає, що нам ще треба впровадити обов’язковий критерій енергоефективності для публічних закупівель.

Україна має зробити більше для послідовного включення кліматичних міркувань у всі виміри політики. Наступного року влада має забезпечити інтеграцію питань навколишнього середовища та клімату в плани відбудови, визначити стратегію «зеленої» реконструкції для ключових секторів. Національний план з енергетики та клімату (НПЕК), який зараз готують, повинен запропонувати конкретну політику і заходи та стати керівним документом для відновлення територій, які постраждали від війни, у більш екологічний спосіб.

Існує нагальна потреба також у розвитку адміністративної спроможності та розширенні масштабів підготовки проєктів для відновлення та розвитку транспортних мереж. Необхідно посилити підрозділи з реалізації таких проєктів в органах місцевого самоврядування. Інвестиції в транспортну мережу мають бути розроблені та впроваджені відповідно до екологічних і соціальних стандартів, а також на основі аналізу зисків і витрат відповідно до найкращих практик ЄС. 

Регіональна політика

Вторгнення росії вплинуло на всі регіони України, хоча й по різному. Тому територіальні диспропорції, які існували до 2022 року, суттєво зросли. Зміни, які були внесені до Закону України «Про засади державної регіональної політики», заклали основи для відновлення постраждалих від війни регіонів. У документі визначені чотири функціональні типи територій (території відновлення; регіональні полюси зростання; території з особливими умовами для розвитку; території сталого розвитку). Окрім цього у ньому  оновили систему документів державної регіональної політики. ЄС очікує, що тепер Україна розробить кваліфікаційні ознаки типів територій і відповідні переліки територій, а потім оновить взаємопов’язані та пов’язані з відповідними лініями фінансування стратегічні документи міських громад. До них зокрема належать план відновлення та розвитку громади, стратегія розвитку міста, програма економічного та соціального розвитку міста, комплексний план просторового розвитку території громади.

В адаптованій методології «Прозорі міста» перевіряють, чи розробила та оприлюднила міська рада Програму економічного та соціального розвитку міста, що враховує воєнні та повоєнні виклики. Інші стратегічні документи програма  у 2023 році перевіряти не буде, бо на їхню розробку або оновлення містам потрібно багато часу. 

Одночасно ЄК зазначила, що хоча закон «Про засади державної регіональної політики» наразі зосереджений на регіональному розвитку України, його потрібно буде поступово узгодити з регіональною політикою ЄС, зокрема з Номенклатурою територіальних одиниць для статистики NUTS. Згідно з класифікацією NUTS, економічну територію держав-членів розподілено на територіальні одиниці. Кожній територіальній одиниці присвоєно спеціальний код та назву. Класифікація NUTS є ієрархічною. У кожній державі-члені виділено територіальні одиниці рівня NUTS 1 (населення складає 3 – 7 млн осіб), які поділяються на територіальні одиниці рівня NUTS 2 (800 тис. – 3 млн), що своєю чергою поділяються на територіальні одиниці рівня NUTS 3 (150 – 800 тис.).

Співпраця з Європейським Союзом

Автори звіту рекомендують Україні створити офіційну координаційну структуру за участю органів влади на національному та субнаціональному рівнях для підготовки до ефективного програмування та управління фондами ЄС. Регіональних та місцевих зацікавлених сторін треба більш систематично залучати до розробки, впровадження та моніторингу цих процесів. Слід також покращити доступність статистики на місцевому рівні, щоб приймати рішення на основі фактичних даних.

Що стосується цифровізації, то тут ЄК звернула особливу увагу на Державну цифрову екосистему управління відновленням (DREAM). Саме це єдине вікно мають використовувати міські громади для подачі проєктів, які ініціюють в межах програм комплексного відновлення. Єврокомісія особливо зацікавлена у тому, щоб відбудова відбувалася максимально прозоро й ефективно, адже частково її фінансує. 

Також Єврокомісія звернула увагу на необхідність поширювати інформацію про програми транскордонного співробітництва Interreg Europe, особливо серед місцевих та регіональних органів влади. З початку 2024 року Україна має приєднатися до цієї програми. Участь у ній можуть брати абсолютно всі регіони та міста ЄС та України. Маючи партнера в будь-якому куточку ЄС, громада може разом з ним подаватися на проєкти з обміну досвідом в шести пріоритетних напрямах. Наступний відкритий конкурс очікується в першому кварталі 2024 року, тож обговорювати теми проєктів та налагоджувати партнерство треба вже зараз. Інші можливості транскордонного співробітництва, доступні для прикордонних з ЄС областей України, включають п’ять програм: Польща – Україна, Угорщина – Словаччина – Румунія – Україна, Румунія – Україна, Дунайську програму і програму Басейну Чорного моря.

Одночасно ЄК вказала, що в Україні відсутні внутрішні аудити місцевого самоврядування. Рахункова Палата не має повноважень перевіряти місцеві бюджети, окрім ресурсів, що передаються з державного бюджету. Це також створює ризик для аудиту українських бенефіціарів, які отримують підтримку за програмами Interreg, які впроваджують в межах спільного управління подібно до політики згуртованості ЄС.

Як бачимо, на шляху України до євроінтеграції суттєвого поступу очікують не тільки від виконавчої влади різних рівнів, але й від місцевого самоврядування. Важливо те, що в окремих сферах містам потрібно повертати довоєнні практики й підходи в управлінні, а також розвивати наявні законодавчі та системні напрацювання. Водночас певні сфери й навіть цілі галузі потребують повної імплементації в теперішній політичний контекст. 

Схвалення лідерами Євросоюзу плану початку переговорів про вступ України до ЄС може відбутися під час саміту в Брюсселі найближчими днями. Це рішення, як і будь-яке інше, вимагає одноголосної підтримки всіх 27 членів ЄС. Але завдання, які окреслила у звіті Єврокомісія, треба виконувати не лише заради вступу, а й заради власних  інтересів — щоб домогтися: 

• ефективного стратегічного планування з урахуванням найкращих практик ЄС; 
• відновлення постраждалих від війни громад, яке унеможливило б територіальні та фінансові диспропорції; 
• зростання прозорості та відкритості задля посилення муніципальної спроможності та отримання подальшої підтримки з боку європейських партнерів. 

Перед нами стоїть багато викликів, але всі вони дають можливості для покращень вже сьогодні. Програма «Прозорі міста» відкрита до співпраці з муніципалітетами та готова допомагати їм впроваджувати ці зміни.