Програма «Прозорі міста» Transparency International Ukraine проаналізувала проєкт нового Статуту Дніпровської міської територіальної громади та три додатки до нього, які регулюють механізми участі жителів у місцевому самоврядуванні.
Аналіз показав, що проєкт загалом враховує зміни законодавства у сфері місцевої демократії та містить низку позитивних положень. Однак окремі норми не узгоджуються із законодавством, а запропоновані процедури участі в деяких випадках стають складнішими, ніж за чинним Статутом, — тож жителям буде важче впливати на рішення влади.
Зокрема, проєкт збільшує кількість підписів, потрібних, щоб подати місцеву ініціативу чи ініціювати громадські слухання, запроваджує додаткові процедурні вимоги та обмежує можливості участі молоді. Окремі положення можуть створити суттєві перешкоди для реалізації прав жителів громади.
1. Передумови та предмет аналізу
6 жовтня 2026 року до Transparency International Ukraine звернулися представники Дніпровської громади із проханням перевірити проєкт їхнього Статуту на відповідність законодавству та вдалим практикам регулювання інструментів місцевої демократії.
Команда програми «Прозорі міста» проаналізувала:
- проєкт Статуту Дніпровської міської територіальної громади;
- проєкт Положення про загальні збори (конференцію) жителів;
- проєкт Положення про місцеві ініціативи;
- проєкт Положення про громадські слухання.
Перевірили, чи відповідають запропоновані норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, врахували зміни, які вніс Закон України від 9 травня 2024 року № 3703-IX про народовладдя на рівні місцевого самоврядування.
Також експерти програми порівняли запропоновані механізми участі з положеннями чинного Статуту територіальної громади міста Дніпра, затвердженого рішенням міської ради від 20 травня 2020 року № 63/57.
Оцінювали не лише те, чи законні ці норми, а й те, наскільки легко жителям буде ними скористатися на практиці.
2. Загальна оцінка проєкту Статуту
Проєкт нового Статуту загалом враховує оновлені законодавчі підходи до місцевого самоврядування.
Документ визначає загальні характеристики територіальної громади, особливості діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, порядок звітування міського голови та депутатів, форми участі жителів у вирішенні питань місцевого значення й інші питання, передбачені законодавством.
Позитивно оцінюємо запропоноване регулювання звітування міського голови. Дніпровська міська рада врахувала рекомендації програми «Прозорі міста» і закріпила в Статуті громади правила належного звітування.
Зокрема, проєкт передбачає проведення відкритих зустрічей для звітування двічі на рік. Також допускається організація кількох зустрічей у різних частинах територіальної громади, що потенційно робить звітування доступнішим для жителів.
Окремо передбачено можливість проведення звітування в онлайн-форматі під час особливого періоду з міркувань безпеки, із використанням доступних безоплатних платформ та забезпеченням трансляції.
Ці положення можуть зробити місцеву владу підзвітнішою, а інформацію про її роботу — доступнішою для жителів.
Водночас проєкт містить правові неузгодженості та положення, які потребують перегляду.
3. Положення, які потрібно привести у відповідність до законодавства
3.1. Застаріла термінологія
У різних частинах проєкту Статуту вживається поняття «члени територіальної громади».
Водночас оновлене законодавство у сфері місцевої демократії використовує поняття «жителі» та визначає його зміст.
Рекомендуємо узгодити термінологію проєкту Статуту та додатків до нього з чинним законодавством, зокрема використовувати визначення «жителі територіальної громади» у положеннях, що регулюють форми участі.
3.2. Місцеві вибори серед форм участі
Стаття 14 проєкту Статуту включає місцеві вибори до переліку форм участі жителів у місцевому самоврядуванні.
Однак стаття 6-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає форми участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, не містить місцевих виборів у цьому переліку.
Місцеві вибори є окремим механізмом реалізації виборчих прав громадян, що регулюється Конституцією України та виборчим законодавством.
Рекомендуємо розмежувати в проєкті Статуту місцеві вибори та форми безпосередньої участі жителів у вирішенні питань місцевого значення.
3.3. Місцевий референдум
У статті 16 проєкту Статуту зазначено, що рішення про проведення місцевого референдуму ухвалює міська рада.
Проте Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що порядок призначення та проведення місцевого референдуму визначає закон про референдум.
Станом на жовтень 2026 року спеціального закону, який установлював би процедуру проведення місцевих референдумів, немає.
Відповідно, міська рада не може самостійно встановлювати порядок реалізації цього механізму.
Рекомендуємо уточнити положення статті 16 з урахуванням відсутності спеціального законодавчого регулювання місцевих референдумів.
3.4. Обмеження участі жителів у бюджетуванні
Стаття 18 проєкту Статуту надає право на участь у партиципаторному бюджетуванні жителям міста Дніпра.
Водночас Дніпровська міська територіальна громада охоплює не лише місто Дніпро, а й селище Авіаторське.
Таке формулювання може створювати неоднозначність щодо можливості участі жителів селища в плануванні та розподілі коштів місцевого бюджету.
Стаття 13-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає право жителів брати участь у плануванні та розподілі коштів місцевого бюджету.
Рекомендуємо уточнити статтю 18, забезпечивши однакові можливості участі для жителів усієї Дніпровської міської територіальної громади.
Детальніше звуження прав жителів у бюджетних процесах ми описали нижче.
3.5. Вимоги до кандидатів на виборні посади
Стаття 22 проєкту Статуту пов'язує можливість бути обраним депутатом міської ради або міським головою з належністю до членів відповідної територіальної громади, які мають право голосу на місцевих виборах.
Статут територіальної громади не повинен встановлювати додаткові обмеження пасивного виборчого права, не передбачені законодавством.
Рекомендуємо привести статтю 22 у відповідність до положень Виборчого кодексу України.
3.6. Обмеження права жителів ініціювати зміни до Статуту
Стаття 81 проєкту Статуту визначає перелік суб'єктів, які можуть ініціювати ухвалення змін до документа. Серед них — міський голова, виконавчий комітет, виконавчі органи ради, депутати, постійні комісії та загальні збори (конференція) жителів.
Водночас стаття 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» гарантує жителям право ініціювати розгляд радою будь-якого питання, віднесеного до повноважень органів місцевого самоврядування, у порядку місцевої ініціативи.
Відсутність місцевої ініціативи серед механізмів ініціювання змін до Статуту створює ризик необґрунтованого звуження цього права.
Рекомендуємо прямо передбачити можливість ініціювання змін до Статуту через механізм місцевої ініціативи.
3.7. Недостатнє врахування права молоді на участь
Законодавство гарантує жителям, яким виповнилося 14 років, право ініціювати та брати участь у місцевих ініціативах, громадських слуханнях, публічних консультаціях та інших передбачених законом формах участі.
Однак проєкт Статуту й додатки враховують це право не повністю: окремі норми встановлюють віковий поріг у 18 років.
Такі обмеження не узгоджуються зі статтею 13-5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Рекомендуємо переглянути вікові обмеження та прямо закріпити право жителів від 14 років брати участь у відповідних формах місцевої демократії.
4. Аналіз механізмів участі жителів
Окремо ми оцінили, наскільки доступними на практиці будуть механізми участі, які визначають три додатки до Статуту.
Саме ці положення встановлюватимуть, наскільки складно або просто жителям ініціювати громадські слухання, вносити місцеві ініціативи та проводити загальні збори.
Аналіз показав, що частина запропонованих процедур є надмірно зарегульованою та може обмежувати можливості жителів впливати на рішення місцевої влади.
4.1. Положення про загальні збори (конференцію) жителів
Високий поріг для проведення конференцій жителів
Пункт 2 проєкту Положення передбачає проведення конференції жителів у випадках, коли кількість жителів, яких необхідно залучити на відповідній території, перевищує 10 тисяч осіб.
Це фактично унеможливлює застосування такого формату на територіях із меншою кількістю жителів.
Вважаємо запропонований поріг надмірним. Конференції жителів мають полегшувати участь у вирішенні місцевих питань, особливо у випадках, коли організація загальних зборів є складною.
Рекомендуємо переглянути кількісний критерій і передбачити можливість проведення конференцій на менших територіях.
Обмеження переліку питань загальних зборів
Пункт 6 проєкту Положення забороняє виносити на загальні збори питання, які відповідно до законодавства або Статуту розглядаються під час громадських слухань чи публічних консультацій.
На нашу думку, таке обмеження є необґрунтованим.
Різні форми участі можуть доповнювати одна одну. Наприклад, під час публічних консультацій певне питання викликало суспільний резонанс і тому жителі хочуть обговорити його більш детально на загальних зборах.
Крім того, стаття 81 самого проєкту Статуту дозволяє загальним зборам ініціювати зміни до Статуту, хоча законодавство вимагає обов'язково проводити громадські слухання щодо прийняття та внесення змін до Статуту.
Рекомендуємо прибрати загальну заборону на розгляд тих самих питань у різних формах участі, зберігши спеціальні законодавчі процедури там, де їх проведення є обов'язковим.
Додаткові вимоги до ініціювання зборів
Пункт 8 проєкту Положення передбачає, що ініціативна група ще до початку збору підписів повинна подати міському голові повідомлення про намір провести загальні збори.
У повідомленні треба вказати питання, які пропонують розглянути, і обґрунтувати їхню суспільну значущість.
Попереднє звернення до міської ради потенційно може мати позитивний ефект, якщо допомагатиме ініціаторам перевірити належність питання до компетенції місцевого самоврядування.
Водночас ця процедура не повинна перетворюватися на додатковий механізм погодження ініціативи чи затримувати реалізацію права жителів на участь.
Найбільш проблемною вважаємо вимогу доводити суспільну значущість запропонованих питань. Жителі мають право самостійно визначати, які питання місцевого значення потребують колективного обговорення. Підтримка ініціативи підписами вже засвідчує зацікавленість відповідної частини громади.
Рекомендуємо прибрати вимогу додаткового обґрунтування суспільної значущості питань.
Короткий строк і високі вимоги до кількості підписів
Проєкт Положення відводить на збір підписів на підтримку проведення загальних зборів 30 календарних днів.
Для великих територій або ініціативних груп, які працюють на волонтерських засадах, цей строк може бути недостатнім.
Окреме застереження викликає вимога зібрати для проведення загальних зборів у межах будинку підписи щонайменше 50% зареєстрованих у ньому жителів.
У великих багатоквартирних будинках така кількість може перевищувати поріг у 100 підписів, передбачений для ініціювання загальних зборів у межах мікрорайону, кварталу чи вулиці.
Рекомендуємо переглянути кількісний поріг для будинків, а також збільшити строк збору підписів або відмовитися від його жорсткого обмеження.
Надмірний збір персональних даних
Проєкт передбачає обов'язкове внесення до підписних листів серії та номера документа, що посвідчує особу і підтверджує громадянство України.
Збір таких даних на етапі підтримки ініціативи може бути непропорційним меті перевірки підписів та створювати додаткові ризики для захисту персональних даних.
Рекомендуємо переглянути обсяг інформації, яку мають надавати жителі, з урахуванням принципу мінімізації персональних даних.
4.2. Положення про місцеві ініціативи
Заборона місцевих ініціатив із бюджетних питань
Пункти 2 і 12 проєкту Положення забороняють подавати місцеві ініціативи з бюджетних питань.
Водночас стаття 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає право жителів ініціювати розгляд радою будь-якого питання, віднесеного до повноважень органів місцевого самоврядування.
Бюджетні питання належать до компетенції місцевої ради, тому їх загальне виключення зі сфери місцевих ініціатив не узгоджується з цим законодавчим принципом.
Важливо розмежовувати право жителів ініціювати розгляд бюджетного питання та повноваження ради ухвалювати відповідне рішення. Подання місцевої ініціативи з бюджетного питання не нівелює особливу процедуру ухвалення бюджетних рішень радою, а лише доповнює перелік підстав для їх підготовки.
Рекомендуємо вилучити заборону на внесення місцевих ініціатив із бюджетних питань.
Вікові обмеження
Пункт 3 проєкту Положення визначає, що місцеву ініціативу можуть ініціювати, підтримати та внести жителі, які досягли 18 років.
Це суперечить статті 13-5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка гарантує відповідне право жителям від 14 років.
Рекомендуємо привести вікові вимоги у відповідність до законодавства.
Додаткове повідомлення перед збором підписів
Пункти 4–5 проєкту Положення передбачають обов'язкове попереднє повідомлення міського голови про початок збору підписів на підтримку місцевої ініціативи.
Такий механізм може бути корисним, якщо передбачає консультативну допомогу ініціаторам.
Проте він не повинен створювати можливості для необґрунтованого затягування процедури чи фактичного попереднього погодження змісту ініціативи.
Рекомендуємо забезпечити чіткість і передбачуваність цієї процедури та виключити можливість блокування ініціатив через тривалий розгляд попередніх повідомлень.
Вимоги до підписних листів і строку збору підписів
Пункт 6 проєкту Положення передбачає внесення до підписних листів серії та номера документа, що посвідчує особу й підтверджує громадянство України.
Пункт 7 обмежує строк збору підписів 30 календарними днями.
Обидві вимоги можуть ускладнювати реалізацію права на місцеву ініціативу.
Рекомендуємо мінімізувати обсяг персональних даних, необхідних для підтримки ініціативи, та збільшити строк збору підписів або прибрати відповідне обмеження.
4.3. Положення про громадські слухання
Неузгодженість повноважень щодо розгляду результатів
Пункт 1 проєкту Положення визначає порядок проведення громадських слухань і врахування їхніх результатів виконавчими органами та посадовими особами міської ради.
Водночас інші положення документа та законодавство передбачають можливість розгляду пропозицій громадських слухань також міською радою.
Рекомендуємо узгодити відповідні положення, щоб у документі були чітко визначені всі суб'єкти, відповідальні за розгляд результатів громадських слухань, а саме додати до цього пункту і міську раду.
Обмеження території проведення слухань
Пункт 3 проєкту Положення передбачає проведення громадських слухань у межах усієї території Дніпровської міської територіальної громади.
Проте стаття 13 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяє проводити слухання як для всієї громади, так і для окремих її частин — району, мікрорайону, кварталу, вулиці чи будинку.
Запропоноване положення не враховує цих можливостей та може ускладнити обговорення питань, які безпосередньо стосуються жителів окремих територій.
Рекомендуємо прямо передбачити можливість проведення громадських слухань в окремих частинах громади.
Обмеження участі молоді
Пункт 3 проєкту Положення надає право голосу під час громадських слухань жителям, які досягли 18 років.
Водночас стаття 13-5 Закону гарантує право участі в громадських слуханнях жителям від 14 років.
Рекомендуємо переглянути вікові обмеження та забезпечити реалізацію передбачених законом прав молоді.
Складна процедура ініціювання слухань
Пункт 8 проєкту Положення вимагає заздалегідь повідомити міського голову про збір підписів, обов'язково зазначити реквізити документів, що посвідчують особу, та передбачає 30-денний строк для збору підписів.
Як і у випадку з місцевими ініціативами та загальними зборами, сукупність таких вимог може створювати надмірні організаційні труднощі для ініціативних груп.
Рекомендуємо спростити процедуру, переглянути обсяг персональних даних у підписних листах та збільшити строк збору підписів.
Надмірні вимоги до кількості учасників слухань
Пункт 17 проєкту Положення встановлює, що громадські слухання, ініційовані жителями, вважаються такими, що відбулися, лише за умови реєстрації щонайменше половини осіб, які підтримали їх проведення, але не менше ніж 250 учасників.
Якщо необхідна кількість учасників не зареєструвалася, слухання визнаються такими, що не відбулися, і не проводяться.
Законодавство не встановлює обов'язкового кількісного кворуму для проведення громадських слухань.
Особливе занепокоєння викликає те, що запропоновані вимоги застосовуються саме до слухань, ініційованих жителями, тоді як для інших суб'єктів ініціювання аналогічних вимог не передбачено.
Це створює нерівні умови реалізації права на громадські слухання залежно від того, хто виступає їхнім ініціатором.
Крім того, можливість проведення слухань фактично залежатиме не лише від підтримки ініціативи, а й від повторного залучення значної кількості жителів для особистої участі.
Рекомендуємо скасувати обов'язковий кількісний кворум для громадських слухань, ініційованих жителями.
Річне обмеження на повторне проведення слухань
Пункт 22 проєкту Положення встановлює: якщо в міська рада відхилила пропозиції слухань або не ухвалила рішення через недостатню кількість голосів депутатів, повторне проведення слухань із того самого питання можливе не раніше ніж через рік.
Імовірно, це положення має запобігати зловживанню механізмом громадських слухань.
Однак річне обмеження є надмірним, зокрема в ситуаціях, коли обставини змінилися, виникла нова суспільна потреба або жителі доопрацювали свої пропозиції.
Вважаємо, що відхилення попередніх пропозицій не повинно автоматично позбавляти жителів можливості повторно порушувати питання місцевого значення протягом року.
Рекомендуємо скасувати це обмеження або передбачити гнучкіші та пропорційні механізми запобігання зловживанням.
5. Порівняння чинного Статуту та запропонованих змін
Оцінка проєкту Статуту має враховувати не лише його відповідність законодавству, а й те, як зміняться можливості жителів впливати на місцеві рішення порівняно з чинним регулюванням.
Загальні збори жителів
Чинний Статут передбачає можливість скликання загальних зборів за пропозицією щонайменше третини громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні.
Проєкт встановлює конкретні кількісні пороги:
- 1500 осіб — для загальних зборів у межах усієї громади;
- 300 осіб — у межах району міста;
- 100 осіб — у межах мікрорайону, кварталу, вулиці та інших подібних територій;
- не менше 50% зареєстрованих жителів — у межах будинку.
Перехід від частки жителів до фіксованих кількісних порогів може спростити ініціювання загальних зборів на окремих територіях.
Водночас вимога щодо 50% зареєстрованих жителів будинку залишається надмірною, особливо для великих багатоквартирних будинків.
Місцеві ініціативи
За чинним Статутом місцеву ініціативу може внести ініціативна група чисельністю не менше 150 осіб. Новий проєкт передбачає необхідність зібрати щонайменше 750 підписів жителів на підтримку місцевої ініціативи.
Отже, встановлений кількісний поріг зростає.
Хоча законодавство дозволяє місцевим радам визначати процедурні вимоги до внесення місцевих ініціатив, таке підвищення порогу потребує належного обґрунтування з погляду доступності механізму для жителів.
Громадські слухання
Чинний Статут передбачає можливість ініціювання громадських слухань щонайменше 250 членами громади.
Новий проєкт вимагає щонайменше 500 підписів жителів на підтримку їх проведення.
Таким чином, кількісний поріг зростає вдвічі.
Додатково проєкт запроваджує вимогу щодо обов'язкової присутності на слуханнях не менше 250 жителів, які підтримали ініціативу, та щонайменше половини підписантів.
Разом ці норми суттєво ускладнюють жителям ініціювання і проведення громадських слухань.
Загальна оцінка змін
Запропоноване регулювання містить як позитивні зміни, так і суттєві ризики.
У частині загальних зборів запровадження фіксованих кількісних порогів потенційно може полегшити їх ініціювання. Натомість механізми місцевих ініціатив і громадських слухань стають складнішими через збільшення кількості необхідних підписів та додаткові процедурні обмеження.
Оновлення Статуту мало б забезпечувати реальну доступність місцевої демократії для жителів громади, а не звужувати їхні права.
6. Висновки та рекомендації
Проведений аналіз показав, що проєкт Статуту Дніпровської міської територіальної громади загалом враховує оновлені вимоги законодавства у сфері місцевого самоврядування, проте потребує суттєвого доопрацювання.
З одного боку, документ містить позитивні положення, зокрема щодо звітування міського голови та можливості використання дистанційних форматів взаємодії з жителями.
З іншого — окремі норми не узгоджуються з чинним законодавством або звужують можливості жителів брати участь у вирішенні питань місцевого значення.
Найбільше занепокоєння викликають обмеження участі молоді, виключення бюджетних питань зі сфери місцевих ініціатив, збільшення кількості підписів, необхідних для ініціювання окремих форм участі, додаткові вимоги до персональних даних та запровадження кількісного кворуму для громадських слухань.
Transparency International Ukraine рекомендує Дніпровській міській раді:
- Забезпечити широке та змістовне обговорення проєкту Статуту, залучивши жителів громади, громадські організації, експертне середовище та інших зацікавлених сторін.
- Привести проєкт Статуту та додатки до нього у відповідність до чинного законодавства, зокрема щодо права молоді на участь, предмета місцевих ініціатив, території проведення громадських слухань та виборчих прав.
- Переглянути процедурні вимоги до ініціювання форм участі, зокрема кількість необхідних підписів, строки їх збору, обсяг персональних даних і вимоги до кількості учасників громадських слухань.
- Забезпечити рівні та доступні можливості участі для жителів усіх частин Дніпровської міської територіальної громади, а також уникнути запровадження необґрунтованих обмежень порівняно з чинним регулюванням.
- Оприлюднити результати розгляду пропозицій, отриманих під час громадського обговорення, із зазначенням того, які рекомендації враховано, які відхилено та з яких причин.
Статут територіальної громади — це не лише документ, який регулює діяльність органів місцевого самоврядування. Він також визначає правила взаємодії між місцевою владою та жителями, встановлює доступні механізми впливу на рішення та формує основу для підзвітного управління громадою.
Саме тому його розроблення має відбуватися із широким залученням жителів, а передбачені ним процедури — сприяти реалізації прав, а не створювати нові бар'єри.
Переконані, що доопрацювання проєкту Статуту та проведення повноцінного громадського обговорення дозволять Дніпру отримати документ, який не лише відповідатиме законодавству, а й забезпечуватиме реальні можливості жителів брати участь в управлінні своєю громадою.