Час від часу в різних містах України спалахують скандали через те, що громадян не пускають на засідання міських рад. Конфліктні ситуації виникали до повномасштабного вторгнення (наприклад, у Вінниці, Харкові), вони продовжують з'являтися зараз.

Минулого року програма «Прозорі міста» двічі коментувала ситуацію в Дніпрі, де представників громадськості не пустили на пленарні засідання 50-ї та 52-ої чергових сесій Дніпровської міської ради VIII скликання. Після перших заяв активістів про недопуск програма звернулась до муніципалітета за роз’ясненнями причин відмови у доступі. У червні 2024 отримала офіційну відповідь міської влади, яка, на жаль, не містила вичерпних пояснень.

Щоб розібратися з тим, як міські ради реалізують затверджене у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» право кожного громадянина бути присутнім на сесії, аналітики програми перевірили, чи затверджений та оприлюднений на офіційному вебсайті міської ради порядок доступу до засідань міської ради та чи наявна можливість подати онлайн-заявку на відвідування відкритого пленарного засідання. Оцінювання показало, що лише 10 зі 100 міст повністю реалізували ці дві умови у 2024 році. Причому усі ці міста мають деякі особливості, про які ми розповімо нижче.

Регламенти міських рад як основа для аналізу

Наприкінці 2024-го програма «Прозорі міста» надіслала муніципалітетам опитувальники, які стосувалися інформації для Рейтингу прозорості 100 міст України, де зокрема запитували й про доступ до засідань міськради. У своїх відповідях переважна більшість муніципалітетів зазначила, що порядок доступу міститься в їхньому Регламенті.

Однак дослідники не змогли знайти Регламентів на офіційних сайтах Вишневого, Дубна, Могилів-Подільського, Первомайська та Південного.

В інших 95 містах Регламент був оприлюднений, проте не завжди його можна легко знайти. У 75 міських рад на офіційному сайті було створено окрему сторінку, присвячену цьому документу, або окрему сторінку «Міська рада» з посиланням на Регламент. В окремих випадках посилання на документ можна було знайти в основному меню сайта. Ще 20 муніципалітетів не спростили для громадян пошук Регламента: рішення про його затвердження треба було шукати серед сотень інших рішень міської ради.

Переважна більшість регламентів, якими керуються міські ради, була затверджена у 2020 або 2021 роках. Протягом наступних років у них вносились зміни, але не всі ОМС опублікували фіналізовані актуальні версії документів. Інколи зміни містяться в окремих рішеннях, а повний текст Регламенту не оновлюється. Щоб отримати актуальну версію, користувачам потрібно самостійно поєднати всі оновлення. Такою є ситуація у Бориславі, Жмеринці, Ковелі, Костополі, Лубнах, Миколаєві, Одесі, Південноукраїнську, Рівному, Синельникові, Умані, Фастові, Шептицькому. Сторінки сайтів з Регламентами Луцької та Харківської міських рад взагалі не дають уявлення про те, наскільки актуальні документи.

Аналітики прийняли рішення не поєднувати самостійно всі оновлення, а досліджувати останні доступні повні версії документів. Наприклад, у випадку Ковеля попри внесені у 2021 – 2024 роках зміни аналізувалась версія Регламента від 25 лютого 2021 року. Ця обставина могла вплинути на коректність оцінювання, однак відповідальність за відсутність повних актуальних версій регламентів лежить на міських радах.

Як у містах визначають доступ до засідань

Розглянемо 7 типових кейсів, які дають повне уявлення про те, як різні муніципалітети формалізували свої підходи у питанні присутності громадян на засіданнях сесій.

Кейс 1. Вараш

Регламент міської ради містить норму: «Відкритість засідань реалізується шляхом забезпечення вільного доступу для громадян України та представників засобів масової інформації, які бажають відвідати засідання ради». Також документом передбачено проведення дистанційних засідань міської ради. 

Ознайомившись з Регламентом, громадянин дізнається, що має право на відвідування, але не отримує жодного уявлення, як саме воно може бути реалізовано. Чи може він безперешкодно потрапити до будівлі ради в період режиму воєнного стану? Чи має брати з собою якісь документи, щоб відвідати офлайнове засідання? Як зареєструватися на онлайнове засідання? Пошук окремого документа, де був би прописаний алгоритм доступу до офлайнових і дистанційних пленарних засідань, не увінчався успіхом.

❌ Результат оцінювання: порядок доступу до засідань відсутній

Кейс 2. Ужгород

Регламент міської ради повідомляє: «Члени територіальної громади міста Ужгород з метою реалізації свого права на участь у місцевому самоврядуванні міста можуть бути присутніми в сесійній залі. На сесії також можуть бути присутні громадяни інших держав та гості міста, про що вони повідомляють апарату ради або головуючому на засіданні не пізніше ніж за 30 хвилин до початку пленарного засідання». Проведення дистанційних засідань Регламентом не передбачено.

Де і як перевіряється, що громадянин є членом територіальної громади? Як гостям міста знайти представників апарату ради або головуючого на засіданні? Чи може гість міста вільно потрапити до приміщення з сесійною залою? Інструкції з відповідями на сайті міськради знайти не вдалося.

❌ Результат оцінювання: порядок доступу до засідань відсутній 

Кейс 3. Охтирка

У Регламенті перераховані усі особи, які можуть бути присутні на засіданнях: «У ході відкритого засідання ради в залі засідань мають право брати участь міський голова, депутати та їх помічники, секретар міської ради, посадові особи виконавчих органів ради, запрошені до участі в засіданні сесії ради. Редакції друкованих засобів масової інформації, телерадіокомпаній мають право акредитувати своїх представників при раді на певний строк або на весь термін роботи ради». Членів територіальної громади серед тих, хто можуть бути присутніми на сесіях, немає.

Аналогічна ситуація спостерігається у Бродах, Золочеві та Кам'янському – участь громадян у засіданнях не передбачена. Міська рада Кривого Рогу зазначила у своєму Регламенті, що в умовах правового режиму воєнного стану сесії проводяться в закритому режимі.

❌ Результат оцінювання: доступ до засідання не забезпечено

Кейс 4. Київ

Регламент столичної міської ради передбачає проведення офлайнових та дистанційних засідань. Він засвідчує, що «відкритість пленарних засідань Київради та засідань її органів забезпечується шляхом вільного доступу на них у порядку, встановленому окремим рішенням Київради». Ознайомитися з рішенням можна на сторінці «Відвідати засідання» офіційного сайту. 

Сторінка містить також посилання на детальну «Інструкцію користувача. Запис на пленарне засідання». Цей документ можна було б вважати вдалою практикою: він містить покроковий опис дій, які треба виконати, щоб подати заяву на відвідування відкритого пленарного засідання сесії, а також відомості, що громадянин має зробити в день офлайнового проведення сесії. Однак, на жаль, інструкція не надає подробиць про дії громадянина, коли пленарне засідання проводиться в режимі відеоконференції.

🟧 Результат оцінювання: доступ до засідань забезпечено частково.

Кейс 5. Ромни

На відміну від Київради, Роменська міська рада у своєму Регламенті не передбачила проведення дистанційних засідань. Щодо офлайнових сесій у документі зазначено: «На засіданнях ради можуть бути присутні громадяни за попереднім повідомленням, які надаються загальному відділу. Повідомлення подаються до закінчення робочого дня, що передує пленарному засіданню. Доступ члена територіальної громади міста Ромни на засідання ради та всіх її органів можливий при наявності документа, що посвідчує особу». 

На офіційному сайті ради є сторінка «Заява для участі в пленарному засіданні міської ради» з прикладом письмової заяви для участі в пленарному засіданні сесії, але можливості подати заяву онлайн немає. 

🟧 Результат оцінювання: доступ до засідань забезпечено частково.

Кейс 6. Володимир

Подавати онлайн-заявку на відвідування засідання міської ради у Володимирі не потрібно. Регламент передбачає, що «члени територіальної громади, інші громадяни, представники громадських організацій або політичних партій, можуть бути присутніми на пленарному засіданні сесії за реєстрацією, що проводиться безпосередньо перед початком засідання за пред’явленням документа, що посвідчує особу. Кількість присутніх визначається наявною кількістю сидячих місць у відповідному секторі сесійного залу, іншого визначеного місця. У випадку, коли кількість громадян, які виявили бажання бути присутніми на пленарному засіданні сесії, перевищує наявну кількість сидячих місць, тоді головуючий на засіданні зобов’язаний оголосити перерву та перенести засідання в місце, що дозволятиме всім охочим відвідати засідання».

Проведення дистанційних засідань передбачено Регламентом. Однак зазначено, що «на пленарному засіданні Ради, яке проводиться дистанційно, мають право бути присутніми особи, присутність яких визнана Радою необхідною».

Аналогічну ситуацію з доступом до засідань можна спостерігати у Лозовій, Обухові, Славуті та Чернівцях.

✅ Результат оцінювання: доступ до засідань забезпечено.

Кейс 7. Біла Церква

Як і у Володимирі, онлайн-заявка на відвідування сесії у Білій Церкві не потрібна. Регламент містить норму: «Відкритість пленарних засідань Ради реалізується шляхом забезпечення достатнього місця, з урахуванням фізичної спроможності приміщення сесійної зали для громадян України, які бажають відвідати такі засідання та зареєструвалися шляхом пред’явлення працівнику Ради документа, що посвідчує особу або службове посвідчення». Проведення дистанційних засідань Регламентом не передбачено.

За тою ж логікою відбувається доступ до засідань у Запоріжжі, Стрию, Чорноморську та Шостці.

✅ Результат оцінювання: доступ до засідань забезпечено.

У 2024 році 5 із 100 досліджених міських рад на рівні регламентів відмовляли громадянам у доступі до пленарних засідань сесій – Броди, Золочів, Кам'янське, Кривий Ріг та Охтирка. 

Водночас належний доступ до засідань міської ради, забезпечили лише 10 міст, які зазначили у своїх регламентах, що попередня реєстрація на офлайнові засідання не потрібна, бо вона відбувається безпосередньо перед початком засідання за пред’явлення документа, що посвідчує особу. В той же час дистанційні засідання в цих містах або взагалі не передбачені Регламентом, або документ повідомляє, що в них беруть участь конкретні особи, серед яких немає представників громадськості.

Чому засідання ради не можуть бути закритими 

Органи місцевого самоврядування під час здійснення своїх публічних повноважень повинні бути відкриті для громадян. Такий режим передбачається за замовчуванням, згідно з чинним законодавством України. Доступ до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень прямо гарантується законодавством, крім окремо зазначених випадків. При цьому законодавець не розмежовує форм проведення таких засідань: онлайн чи фізично. Фактично відсутній доступ містян до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування є обмеженням участі громадян – як у здійсненні місцевого самоврядування, так і в доступі до публічної інформації.

Підстави та випадки обмеження права доступу громадян до засідань можуть передбачатися виключно на рівні законодавства. Як правило, вони пов’язані із забезпеченням національної чи громадської безпеки, правопорядку, цивільного захисту населення та недопущення загрози життю та здоров’я громадян. Також право доступу громадян може обмежуватися в межах впровадження окремих заходів/обмежень правового режиму воєнного стану, що повинно бути ретельно обґрунтованим для кожного конкретного випадку. Проведення «закритих засідань» на постійній основі не передбачається законодавством України про місцеве самоврядування.

Порядок доступу до засідань визначає рада відповідно до закону. Всі заходи щодо обмеження доступу громадян до засідань повинні встановлюватися тільки за рішеннями місцевих рад винятково на підставі закону. Такі заходи та їх особливості можуть бути визначені в Регламенті ради, Статуті громади або в окремих положеннях – локальних нормативних актах. Натомість, якщо режим роботи місцевої ради встановлюється лише за окремими розпорядженнями її голови — це суперечить вимогам законодавства України про місцеве самоврядування. Будь-які обмеження доступу до ради повинні впроваджуватися в інтересах громади та своєчасно й чітко пояснюватися громадянам. 

Доступ громадян до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування не тільки гарантує громадянам право отримати чітку, вичерпну інформацію про різноманітні справи, що стосуються їхніх місцевих громад, а й можливість висловлюватися про найважливіші рішення, які впливають на їхнє майбутнє. Впровадження належної прозорості у діяльності місцевих установ і органів публічної влади допоможе ефективно забезпечувати прозоре ухвалення рішень на місцевому рівні в інтересах територіальної громади.

Важливо, щоб порядки денні засідань колегіальних органів місцевого самоврядування були оприлюднені вчасно і в повному обсязі, а самі засідання були доступними для громадян. Також міськради повинні вчасно публікувати всі рішення та супровідні документи. Це сприятиме реальному впливу мешканців на зміни у місті, а також на якість рішень, які прийматиме влада в інтересах своєї громади.

Що треба зробити міським радам? 

1. Перевірити, чи передбачає Регламент міської ради участь громадян в її засіданнях. У разі негативної відповіді внести необхідні зміни згідно зі згаданими вище коментарями юриста. Врахувати можливість доступу до офлайнових та онлайнових засідань.
2. Створити на сайті міської ради окрему сторінку, присвячену Регламенту міської ради. Оприлюднити на ній повну актуальну версію документа і зазначити дати затвердження та внесення змін (приклади - Володимир, Київ, Сміла).
3. Розробити інструкцію, в якій детально прописати алгоритми доступу містян до офлайнових та онлайнових засідань. Інструкція може містити фрагменти Регламенту, але не повинна складатися лише з них. Вона має відповідати на питання, де і як реєструватися, за якою адресою приходити, які документи мати з собою у випадку офлайнових засідань, інформацію про технічні вимоги та процедуру підключення – у випадку онлайнових засідань тощо. 
4. Якщо участь громадян у відкритих пленарних засіданнях передбачає попередню реєстрацію, розробити шаблон заяви (у разі потреби) та створити онлайн-інструмент для реєстрації/подання відповідної заяви.
5. Створити на сайті міської ради окрему сторінку, присвячену доступу до засідань. Розмістити на ній:

а) посилання на актуальний Статут громади;

б) посилання на актуальний Регламент міської ради;

в) посилання на актуальний розпорядчий документ, що регламентує пропускний режим до адміністративної будівлі міської ради (приклади - Кам’янець-Подільський, Кам'янське, Стрий);

г) посилання на інструкцію з детально прописаним алгоритмом доступу містян до офлайнових та онлайнових засідань (приклад інструкції для офлайнових засідань – Київ);

д) посилання на шаблон заяви на участь у засіданні (у разі необхідності);

е) посилання на онлайн-інструмент для реєстрації/подання відповідної заяви;

є) контактну інформацію особи, яка може відповісти на питання мешканців.

Також рекомендуємо активно комунікувати можливість участі громадян у засіданнях колегіальних органів місцевого самоврядування на існуючих комунікаційних майданчиках міських рад і заохочувати їх до співтворення життя у місті через належні інструменти місцевої демократії.